Må endre strategi for energibistand

 Av Tom Erichsen og Kjetil Røine 

I innlegget Vil regjeringen gå mot strømmen? argumenterte flere ledende miljø- og utviklingsorganisasjoner for at økt satsing på distribuerte eller lokale energiløsninger er en forutsetning for å innfri FNs bærekraftsmål nr. 7 (SDG 7). I sin respons fremmer direktørene i Norad og Norfund to påstander. For det første hevdes det at det er vanskelig å få tilstrekkelig lønnsomhet i distribuerte løsninger, samtidig som private aktører gjør kommersiell suksess med bygging av fornybarkraftverk knyttet til strømnettet. For det andre hevdes det at distribuerte løsninger (eller «hyttestrøm» som det kalles) ikke er fullverdige. Satt i riktig kontekst er ingen av disse påstandene korrekte.

 Lønnsomt eller ikke?

Det er antakelig riktig at det er flere private investeringer i fornybarkraftverk i Afrika som har vært lønnsomme sammenlignet med investeringene i distribuerte energiselskaper i samme verdensdel. Men hvordan kan det ha seg at distribuerte løsninger, som sammenlignet med nettstrøm leverer strømtilgang til en brøkdel av kostnaden per husholdning, er de som sliter kommersielt? 
Den viktigste forklaringen er like problematisk som den er underkommunisert: når nye kraftverk bygges må nesten alltid de nasjonale og kommunale kraft- og nettselskapene plukke opp regningen for nettutbyggingen – det vil si kostnaden for å levere strømmen fra nye kraftverk til nye strømkunder. Samtidig sitter de som oftest igjen med lite eller ingenting av inntektene.  De nasjonale og kommunale kraft- og nettselskapene betaler dermed dyrt for kraftverkenes kommersielle lønnsomhet. Ifølge Det internasjonale energibyrået IEA vil kostnadene til overføring og distribusjon utgjøre i størrelsesorden 80 prosent av kostanden per husholdning for tilgang til nettstrøm i Afrika. Vi må derfor sammenligne kostnader og inntekter i hele verdikjeden for å kunne vurdere den økonomiske bærekraften i ulike løsninger for energitjenester.
Som et eksempel kan vi se på hva som skal til av bistandsmidler og kostnader for Mosambiks nasjonale kraftselskap (EDM) for å gjøre et solkraftverk lønnsomt for en privat prosjektutvikler. Et planlagt kraftverk reklamerer med at 175.000 husholdninger kan få strøm fra anlegget. Da er det viktig å huske at det er veldig kostbart å bygge ut strømnett til så mange nye husholdninger. Mens selve solkraftverket har en kostnad på under USD 500 per husholdning, så er kostnaden for å bygge ut nettet helt fram til nye husholdninger i Afrika estimert til å bli USD 2.000 eller mer per husholdning. I Mosambik bæres disse kostnadene av EDM. Samtidig garanterer EDM å kjøpe all strømmen fra kraftverket til en fast pris i 25 år. Når EDM tar en betydelig lavere avgift for å koble til en ny husholdning enn det faktisk koster å strekke nettet dit og drifte det (ellers hadde kun de rikeste hatt råd), og i tillegg må betale mer per energienhet fra kraftverket enn de får i salgsinntekt fra kundene, så blir dette kraftverket et gigantisk underskuddsprosjekt for EDM. 
 
Dersom man ser på totaliteten av kostnader og inntekter for alle ledd i verdikjeden under ett, er elektrifisering gjennom nettutbygging på landsbygda et betydelig underskuddsforetak for de fleste land i Afrika sør for Sahara. Underskuddet oppstår primært i de statlige kraftselskapene og må i etterkant dekkes inn gjennom givermidler og nasjonale skatteinntekter. I tillegg er en rekke garantier og andre støtteordninger satt i stand for å skape et kraftverksprosjekt som er ‘bankable’ og kommersielt attraktivt for den private investoren – som sitter igjen med en relativt enkel oppgave og god inntjening. 
Til sammenligning må et selskap som selger distribuerte løsninger normalt dekke alle kostnader for hele verdikjeden selv. Det er ingen risikoavlastning i form av en langsiktig garantert kraftkjøpsavtale, ingen statlige garantier mot manglende betaling fra fattige kunder og ingen fullfinansiering av distribusjonen gjennom offentlige midler (selv om det absolutt er noen tilskudd som deles ut). 
Likevel er det ofte lite som skal til for at distribuerte energiselskaper skal bli kommersielt lønnsomme. Det er kostnadene ved å nå fram til utkantstrøk og eksponeringen mot usikre betalere som utgjør de største utfordringene for distribuerte energiselskapers økonomiske bærekraft. Dette er kostnader og risikoer som de kommersielt lønnsomme kraftverkene skjermes mot. Selv ikke kostnaden på 26 millioner kroner som skal til for å koble det nye solkraftverket i Mosambik til det eksisterende transmisjonsnettet bæres av kraftverksprosjektet, men må fullfinansieres av givermidler.
Ser vi hele verdikjeden samlet, finnes det altså ikke grunnlag for å hevde at kraftverk med distribusjon gjennom strømnettet er mer lønnsomme eller økonomisk bærekraftige enn distribuerte løsninger. Snarere tvert om.
 
Riksrevisjonen skrev i 2014 følgende om Norges omfattende bistand til elektrifisering gjennom nettet i blant annet Mosambik og Tanzania: 
«Norskstøttede tiltak for utbygging av strømnett har svak økonomisk bærekraft», «Det er primært de rikeste husholdningene som benytter seg av det økte strømtilbudet» og «Bistanden til ren energi har i liten grad nådd de fattigste». 
Ofte ser vi at kun et fåtall rike husholdninger velger å koble seg på strømnettet, spesielt dersom tilkoblingsavgiften reflekterer den faktiske kostnaden. I tillegg viser studier at den økte produktive virksomheten som oppstår etter at nettstrøm har blitt tilgjengelig i en landsby er av en karakter som enkelt og kostnadseffektivt kunne blitt drevet av distribuerte løsninger. Det utvikles ikke kraftkrevende industri i hver landsby selv om strømnettet strekkes dit.

Hva er en fullverdig strømløsning?

FN har ikke satt noe krav om nettstrøm i sin målsetning om universell tilgang til strøm, men fokusert på hvilke tjenestebehov som skal dekkes og på at alle skal ha tilgang til et minimum av bærekraftige energitjenester. Hadde FN ment at det vil gi større utviklingseffekt å sikre nettstrøm med vestlig standard til en andel av befolkningen, enn å sikre et minimum av tilgang til alle, så ville FN formulert målsetningen på en annen måte. 
Vurderingen av hva som er en verdig løsning for husholdningene som er uten strøm i dag, må ta inn over seg både hvilken effekt ulike strømløsninger har på husholdningens livssituasjon og når husholdningen kan få en slik tilgang. Dessverre koster det rundt 10 ganger mer å gi én ny husholdning tilgang til grunnleggende energitjenester gjennom nettet enn gjennom distribuerte løsninger. En nettilgang som kan støtte vaskemaskin koster ca. 25 ganger mer. Gitt at det vil være en begrenset mengde kapital tilgjengelig for å realisere målsetningen om universell tilgang, må man vurdere hvilken anvendelse av pengene som gir størst effekt i form av utvikling og fattigdomsbekjempelse. 
 
Satt på spissen: Skal man prioritere å gi 25 husholdninger tilgang til lys, mobillading, vifte og TV, eller skal man prioritere å gi 1 husholdning strøm til vaskemaskin, air condition og popkornmaskin? Det siste gir definitivt ikke en verdig løsning for de 24 husholdningene som ikke får noen tilgang overhodet innen 2030. 
 
I tillegg tar det mye lenger tid å bygge ut nettdistribusjon enn å distribuere og installere husholdningsløsninger. Vår erfaring på bakken i land som Kenya, Zambia, Myanmar og Pakistan er at husholdningene i dag skaffer seg egne solanlegg i svært høyt tempo. Problemet er at konkurransen innenfor desentraliserte solanlegg er så lite regulert at det flommer over av dårlige produkter, og at det derfor er krevende for bærekraftige løsninger å konkurrere. Resultatet er at mange husholdninger stadig må kjøpe nye anlegg, og utviklingen blir dyrere og gir dårligere tjenester enn den kunne gjort. Med riktig strukturerte støtteordninger ville en stor andel av disse husholdningene i stedet fått tilgang til en bærekraftig distribuert løsning for lys, kommunikasjon, TV, vifte og kjøleskap til en overkommelig kostnad. 
Det er også verdt merke seg at husholdninger i California og Australia har begynt å koble seg av strømnettet for å basere seg på sine egne solcellesystemer – og det er ikke fordi de har en spesiell fascinasjon for «hyttestrøm». Distribuerte løsninger kan i dag levere en hvilken som helst tjeneste som en husholdning har bruk for, og representerer fullgode løsninger. Med dagens rivende utvikling på distribuerte løsninger vil svært mange snart foretrekke disse som permanente løsninger.
Det er klart at alle land bør ha noe storskala energi for å levere strøm til storbyene og kraftkrevende industri, og at norske utbyggere av fornybare kraftverk er dyktige og åpenbart relevante for å levere kraft til disse formålene. Men distribuerte løsninger er både nøkkelen til og en forutsetning for i det hele tatt å komme i nærheten av å realisere SDG 7. Skoler, helsetjenester og de fleste produktive formål kan også effektivt støttes av distribuerte løsninger. Det er også åpenbart for oss som er aktive på bakken i flere utviklingsland at det er distribuerte løsninger som er den dominerende drivkraften med tanke på lokal jobbskaping og næringsutvikling utenfor byene.

 Norge må endre strategi

Mye tyder på at norsk energibistand ikke har tatt konsekvensen av Riksrevisjonens konklusjoner, og at man fremdeles verken vurderer totalbildet for økonomisk bærekraft eller maksimering av utviklingseffekten når bruken av bistandsmidlene prioriteres. 
Det norske virkemiddelapparatet bidrar med viktig støtte til distribuerte løsninger i dag, men omfanget av støtten som ytes til nettstrøm – spesielt i driftsfasen – er på et helt annet nivå. Det er mange gode grunner til å vie distribuerte løsninger betydelig mer oppmerksomhet og ressurser enn den minimale andelen de har fått av energibistanden hittil. Det er jo strålende om 175.000 nye husholdninger får tilgang til nettstrøm i Mosambik, men nøkkelen er at man med de samme pengene kunne gitt omtrent de samme energitjenestene til rundt 1.750.000 husholdninger – ved å rette innsatsen mot distribuerte løsninger. Det er med distribuerte løsninger man vil kunne realisere sterke resultater med begrensede bistandsmidler.
I forbindelse med doblingen av den norske energibistanden oppfordrer vi utviklingsminister Nikolai Astrup, Utenriksdepartementet og Norad til å legge en ny strategi for energibistanden som faktisk er egnet til å realisere SDG 7. Vi håper også at Tellef Thorleifsson vil bringe friskt blod inn i Norfund og øke interessen for å bringe frem nyskapende teknologier og forretningsmodeller – som et tillegg til å investere i veletablert infrastruktur med nærmest garantert avkastning (på bekostning av nasjonale kraftselskap). Fortsetter man å følge dagens norske prioritering sikter man ikke mot universell tilgang i 2030, men omtrent i 3020. Det bør i seg selv være grunn god nok til å revurdere strategien.