Hevder Statnett mangler spare-insentiver

Konsulentselskapet Sweco har på oppdrag for Norges Vassdrags- og Energidirektorat (NVE) sammenlignet byggekostnadene ved fire Statnett-trafostasjoner med to andre trafoprosjekter fra henholdsvis Agder Energi Nett og BKK Nett. 

I rapporten identifiserer Sweco mulige besparelser på inntil 10 prosent.

En typisk transformatorstasjon består av tre 420kV-felt, ett 132 kV-felt, en transformator, transformatorsjakt og kontrollbygg. Hver stasjon koster ifølge Swecos erfaringstall rundt 226 millioner kroner.

– Statnett skal investere store summer i transformatorstasjoner de neste ti årene, så potensielt er besparelsen i milliardklassen, sier seksjonssjef Vegard Willumsen i NVE til Energiteknikk.

Slankere organisasjon

Den største mulige besparelsen forventes fra optimalisering av selve prosjektgjennomføringen, med en slankere byggherreorganisasjon, bedre anskaffelser og bruk av andre arbeidstidsordninger. Valg av dimensjonerende kortslutningsstrøm og jordingstverrsnitt kan ifølge rapporten også gjøres mindre konservativt og rimeligere enn i dag.

Sweco anbefaler at konsesjonssøknader i større grad bør inneholde vurderinger av kostnadsdrivende elementer i transformatorstasjoner, kost/nytte-vurderinger av stasjonsplassering og at følsomheten til netto nåverdi for investeringskostnaden presenteres.

Optimaliseringer av kontrollbygget med hensyn på materialbruk, og mer ensrettet utforming for å spare prosjekteringskostnader vil også gi en betydelig besparelse, ifølge rapporten.

Basert på informasjonen tilgjengelig for rapporten understreker imidlertid Sweco at det ikke er mulig å konkludere at Statnett bygger dyrere stasjoner enn andre nettselskaper.

Mangler insentiver

Ifølge rapporten kan Statnetts kravspesifikasjoner på en del områder oppfattes som «for omfattende og lite nyskapende».

Statnett har ifølge rapporten «ikke tilstrekkelig økonomiske incentiv til å bygge kostnadseffektive anlegg». Selskapet har derimot sterke økonomiske insentiver for å bygge driftssikre anlegg hvor det ikke oppstår feil», ifølge rapporten.

Statnett har ifølge Sweco i tillegg en kommunikasjonsutfordring fordi enkelte aktører i bransjen ikke forstår bakgrunnen for Statnetts krav for utførelse.

Ifølge konsulentselskapet vil samfunnet generelt, og nettbransjen spesielt, være tjent med mer åpenhet fra Statnett om prioritering og bakgrunn for sine valg.

I rapporten påpekes det også at Statnett har hatt en stor prosjektportefølje og selskapet opplyser ifølge Sweco at det har vært brukt konservative løsninger for å være sikker på å unngå avvik etter anlegget er ferdigstilt.

Flere leverandører har ifølge Sweco påpekt at Statnetts omfattende standardisering gjør det vanskelig med stedlige tilpasninger og bruk av leverandørløsninger som kunne gitt kostnadsbesparelser. På den annen side har standardissering gjort det mulig å raskt implementere forbedringsforslag.

100 prosent effektive

Skal vi tro Sweco, er reguleringen av Statnett ikke optimal for å få selskapet til å velge de samfunnsøkonomisk beste løsningene.

For det første inngår avskrivninger som en del av kostnadsgrunnlaget i inntektsrammen. I praksis betyr dette at investering i varige driftsmidler, som for eksempel transformatorer, øker inntektsrammen i perioden avskrivningen foregår. I perioder med store investeringer øker inntektsrammen dermed tilsvarende.

Videre håndteres kostnadsnormen som skal gi insentiver til kostnadseffektivitet, annerledes for Statnett enn for andre nettselskaper. Normen fastsettes kun hvert 5. år og baseres på sammenligning med andre systemoperatører.

I denne sammenligningen kommer Statnett svært godt ut, og oppnår i praksis en effektivitet på 100 prosent. Evalueringer NVE tidligere har gjennomført påpeker at dette gir Statnett mindre insentiv til å velge kostnadseffektive løsninger.

Et annet moment er at Statnett og alle andre nettselskaper straffes økonomisk for avbrudd gjennom kostnad for ikke levert energi (Kile). Siden det ikke finnes sammenligningsgrunnlag fra andre systemoperatører er Kile-normen satt av NVE basert på historikk fra 2001-2005.

«Det ligger her et insentiv for å bygge ekstra driftssikre anlegg for å unngå Kile-kostnader. Når dette kombineres med det faktum at Statnett får dekket tilnærmet alle kostnader er det klart, spesielt kombinert med effekten av avskrivningene, at Statnett vil bygge sikre og robuste anlegg», skriver Sweco, som anbefaler å vurdere regelverket.

«Det er ikke mulig å trekke noen sikre konklusjoner om den økonomiske reguleringen har påvirket stasjonsløsningene basert på informasjonen fra de analyserte stasjonene, men det virker sannsynlig at det bidrar til at dyre, driftssikre løsninger velges», skriver Sweco.

Statnett forteller selv ifølge Sweco at når de for noen år siden stod foran en massiv reinvestering- og nybyggingsbølge, gjorde tidspress kombinert med pålegg fra NVE de var meget konservative i sin oppfylling av kravene. Disse løsningene dannet så grunnlag for dagens standarder.

«Statnett mener det nå er på tide å se hvordan standardene kan effektiviseres for lavere kostnad», heter det i rapporten.

Kan hemme bransjen

Sweco diskuterer også NVEs håndheving og rolle som tilsynsmyndighet.

«Det er viktig at ikke NVE skriver «sin mening» inn i veilederen, men tillater alternative løsninger der det er relevant. Eksempelvis står det i veilederen om transformatorsjakt at det skal benyttes «betong eller tilsvarende». Samtidig gis det spesifikke krav relatert til betong. I praksis gjør dette at det knapt bygges (eller utredes) andre sjakt- eller beskyttelsesløsninger. Det er prosjektets oppfatning at dette kan hemme bransjen i å utforske andre løsninger», skriver Sweco.

Rapporten tar utgangspunkt i fire stasjonsprosjekter (Bamble, Balsfjord, Namsos og Ålfoten) bygget av Statnett, en stasjon bygget av BKK Nett (Samnanger) og en stasjon bygget av Agder Energi Nett (Honna).

Statnett har tatt grep

Konserndirektør Elisabeth Vike Vardheim i Statnett sier til Energiteknikk at selskapet legger stor vekt på en kostnadseffektiv utvikling og drift av kraftsystemet, og at de i 2018 jobbet med å endre sin  måte å utvikle utbyggingsprosjekter på, nettopp for å redusere kostnader.

– Flere av Swecos anbefalinger er i tråd med de endringene som er i ferd med å bli implementert som en del av en revidert prosjektmodell og arbeidet med å redusere enhetskostnadene gjennom smarte og effektive teknologivalg. De øvrige rådene tar vi med i vårt videre effektiviseringsarbeid, sier Vardheim.

Hun opplyser at Swecos anslag på mulige besparelser på 10 prosent stemmer godt overens med Statnetts egne analyser.

– Vi har allerede gjennomført endringer. Men vi sier oss ikke fornøyd med dette. Vi må løfte oss til et nytt nivå som flergangsbyggherre. Det er viktig at Statnett selv som monopolist oppleves som konkurransedyktig, sier Vardheim.

Hun påpeker videre at selskapet fra 2013 har jobbet mye med å få ned enhetskostnadene, få ned tidsbruken og profesjonalisere byggherrerollen. Dette har ifølge Vardheim gjort at kostnadsrammen i pågående utbyggingsprosjekter har blitt redusert med 4,3 milliarder kroner, eller 18 prosent.

– Det har vært en bratt læringskurve. I løpet av åtte år har vi utviklet en byggherreorganisasjon som i 2010 bygde nesten 30 km med kraftledning i året, til en byggherre som i dag bygger 35 km i måneden, sier Vardheim.

– Bør NVE regulere dere annerledes her for å få mer effektiv bygging?

– Vi opplever at reguleringen stiller krav til at vi både skal velge effektive løsninger og gjennomføre tiltakene på en effektiv måte, sier Vardheim.

Vurderer innspillene

Vegard Willumsen i NVE sier direktoratet er fornøyd med rapporten. Han understareker likevel at det er usikkerhet rundt tallet ti prosent og at kostandene varierer mye fra prosjekt til prosjekt.

– Kommer NVE til å endre den økonomiske reguleringen av Statnett i tråd med det Sweco-rapporten påpeker for å bedre insentivene Statnett har til å bygge billig?

– Vi vil vurdere alle innspillene. Vi er klar over at Statnett har svakere insentiver til kostnadseffektivitet enn de andre nettselskapene gjennom inntektsrammen. Derfor har vi andre tiltak i tillegg for å følge opp Statnetts kostnader, blant annet denne rapporten. I år vil vi ha en tilsvarende gjennomgang av luftledninger. I tillegg må Statnett annethvert år redegjøre for utviklingen i kostnader i egen rapportering til oss, sier Willumsen.

– Er dere enige i at NVE skriver «sin mening» inn i veilederen og ikke tillater alternative løsninger der det er relevant?

– Vi tar det til etterretning, og så må vi se hvordan vi følger det opp. Vi skal se på alle forslagene og gjøre en god vurdering. Jeg kan ikke forskuttere det nå, sier han.

Heller ikke anbefalingen om å differensiere krav i kraftberedskapsforskriften til anlegg som er klassifisert som klasse 3, basert på anleggets viktighet, vil han ta stilling til nå.

– Vi må sette oss ned og veie opp fordelene og ulempene, vi tar det med inn som et innspill som vi vil vurdere videre, sier han.