Anbefaler tallfestede mål for damsikkerhet

NVE arbeider med å revidere damsikkerhetsforskriften, slik Energiteknikk har omtalt.

I den forbindelse har Oslo Economics og Safetec vurdert det gjeldende sikkerhetsnivået for norske dammer og hvilke sikkerhetsmål- og prinsipper som vil være best egnet.

– Vår anbefaling er å innføre eksplisitte sikkerhetsmål for norske dammer. Videre anbefaler vi konstruktiv sikkerhet videreført som det ledende prinsippet for norsk damsikkerhet, men at det legges til rette for mer dialog, mer bruk av risikoanalyser og større grad av fleksibilitet i forvaltningen av regelverket, konkluderer rapporten, som Energiteknikk har sett.

Risiko for tap av liv

Damsikkerhetsforskriften inneholder ingen eksplisitte sikkerhetsmål, men fastslår at vassdragsanlegg til enhver tid skal ha et tilstrekkelig høyt sikkerhetsnivå for å hindre brudd, svikt eller feilfunksjon.

– Vi anbefaler å sette tallfestede sikkerhetsmål for norske dammer, for eksempel årlig sannsynlighet for tap av liv, skriver Oslo Economics i rapporten.

Et felles referansepunkt for dameiere og myndigheter vil ifølge Oslo Economics kunne gi bedre ressursbruk. Ulempen er at konkrete sikkerhetsmål kan skape en falsk trygghet og potensielt undergrave føre-var-prinsippet som ligger til grunn for norsk damsikkerhet.

I rapporten slås det fast at sikkerhetsnivået ved norske dammer er høyt.

Alternative løsninger

Selv med talfestede sikkerhetsmål vil det ifølge Oslo Economics være svært krevende å anslå sannsynligheten for et dambrudd, samt hvilken reduksjon i sannsynlighet et gitt tiltak kan gi.

– Tallfestede sikkerhetsmål anbefales derfor ledsaget av standarder eller veiledere for hvordan dammer i ulike konsekvensklasser skal bygges og vedlikeholdes for å oppnå målet, heter det i rapporten, hvor det påpekes at dette er særlig viktig for mindre dameiere.

Veilederne bør ifølge analysen ikke være «absolutter». Alternative løsninger bør aksepteres dersom dameierne dokumenterer likeverdig eller lavere risiko gjennom risikovurderinger og andre analyser.

– Innføring av et eksplisitt sikkerhetsmål, samt eventuelt Alarp som et overordnet styringsprinsipp, vil etter vår vurdering gjøre det tydeligere hvordan og under hvilke forutsetninger standardiserte krav kan fravikes, heter det i rapporten.

Alarp-prinsippet innebærer at myndigheter og selskaper arbeider med risikoreduksjon «så langt som praktisk mulig», også etter at minimumskrav er tilfredsstilt.

Mer balansert tilnærming

I rapporten slås det fast at konstruktiv sikkerhet bør være det førende prinsipp for norsk damsikkerhet. Samtidig anbefales det at overvåkning og beredskap får noe større vekt.

– Godt vedlikehold og systematisk inspeksjon/instrumentering kan avdekke avvik tidlig, og gode beredskapsplaner kan redusere konsekvenser dersom en hendelse likevel oppstår, heter det i rapporten.

– En mer balansert tilnærming, med fortsatt tydelige konstruksjonskrav, men med økt fokus på overvåking og beredskap der det er effektivt, kan heve sikkerheten og bedre den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, oppsummerer Oslo Economics.

Beredskap og konsekvensbegrensning bør ifølge rapporten tas inn i formålsbestemmelsen til damsikkerhetsforskriften.

Vil justere klassifiseringen

Analyseselskapet mener selve klassifiseringen av dammer bør justeres for å bedre speile faktisk skadepotensial og risiko for tap av liv.

Slik Oslo Economics forstår det, kan nemlig bygg i praksis vurderes som «berørt» selv ved liten påvirkning og lav fare, for eksempel vann til grunnmur. Veilederen åpner for mer nyanserte vurderinger basert på vannstand og hastighet, men ikke alle dameiere opplever i dag at nyanser aksepteres av NVE.

– Siden metode og kartgrunnlag er blitt langt bedre enn da forskriften tredde i kraft, bør denne nyanseringen formaliseres gjennom oppdatert veiledning/malverk slik at anlegg med samme reelle skadepotensiale behandles likt, heter det i rapporten.

Mer ressurser til NVE

De foreslåtte endringene forutsetter ifølge Oslo Economics at NVE har nødvendig kapasitet og kompetanse til å kunne kontrollere om fastsatte sikkerhetsmål nås og vurdere om alternative tiltak kan aksepteres.

– Vi har ikke foretatt en gjennomgang av eksisterende kompetanse og kapasitet i NVE, men det vil trolig være behov for flere ressurser, skriver Oslo Economic, som anbefaler NVE å styrke systematisk samarbeid med bransjen og akademia for å revidere veiledere, forbedre metodikk for konsekvens- og risikovurderinger, og legge til rette for trygg deling av data.

– En mer åpen og forutsigbar prosess kan øke tillit og etterlevelse og gi mer effektiv ressursbruk, slår rapporten fast.

Unngå overinvesteringer

For å unngå overinvesteringer og for å sikre at Alarp gir reell, samfunnsøkonomisk prioritering på tvers av sektorer, bør det ifølge rapporten fastsettes tydelige akseptkriterier som er harmonisert med praksis i andre sektorer.

Ressursbruken bør ifølge rapporten vurderes i lys av hvor samfunnet får størst risikoreduksjon.

– Dersom dammer allerede har svært lav bruddrisiko, bør det ikke gjøres ytterligere kostbare tiltak. I et samfunnsøkonomisk perspektiv vil det i slike tilfeller være bedre å bruke marginale midler på andre dammer eller i andre sektorer – f.eks. til flomsikring, skredvern eller trafikksikkerhet – der man forventer mer risikoreduksjon per krone investert, skriver Oslo Economics.

Lav risiko

Det finnes altså ikke et offisielt norsk sikkerhetsmål for årlig bruddsannsynlighet per dam, men ut fra krav til dimensjonering, anslag fra store dameiere og historiske dambrudd, er det ifølge Oslo Economics rimelig å anta at de fleste større dammer har et sikkerhetsnivå tilsvarende 10⁻⁵ per dam-år eller høyere.

Et sikkerhetsnivå på 10⁻⁵ betyr at den årlige sannsynligheten for at dammen bryter sammen er 1 til 100.000.

Kost-nytte-vurderinger er formelt sett ikke en del av NVEs beslutningsgrunnlag når de vurderer behov for tiltak. I flere andre sektorer med katastrofepotensial ligger eksplisitte sikkerhetsmål til grunn for forvaltningen av regelverket, ifølge Oslo Economics.

For industrivirksomheter som er underlagt storulykkeforskriften, er målet at den årlige sannsynligheten for alvorlige ulykker skal være lavere enn 10⁻⁵, mens for store passasjerfly aksepteres en individuell dødsrisiko per flytur på rundt 10⁻⁶. Også petroleumssektoren opererer med eksplisitte sikkerhetsmål.

Les også:

Mangler sannsynlighets-vurderinger for dambrudd

Les også:

NVE advarer om «ond» damsikkerhets-sirkel

Les også:

NVE kommer bransjen i møte om damsikkerhet

Les også:

Statkraft advarer om milliardkostnader etter dam-vedtak